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解码监察改革:转隶不影响薪酬待遇 监察对象扩延

2018年03月13日 10:30 来源:中国新闻周刊 参与互动 

视频:聚焦国家监察体制改革:监委纪委合署办公 内设机构调整  来源:央视新闻

  解码监察改革

  在过去的一年多时间里,监察体制改革是中国政治生态里最受关注的改革事项之一。

  自2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制试点方案》算起,中国这一轮的监察体制改革已经试点了一年零四个月。而在试点接近一年时,中共中央总书记习近平在中共十九大开幕会上宣告:监察体制改革试点推广至全国。

  这项改革的背景,一方面是中国反腐败形势依然严峻,而在力度空前地推进反腐多年后,相关改革开始进入深水区;另一方面,中国反腐力量过于分散,行政监察范围过窄,纪法衔接不够流畅,影响了反腐败工作的效果,也影响了从根本上解决这一问题思路的实现。深化国家监察体制改革的根本目的,是加强中共对反腐败工作的统一领导。

  在过去的一年多时间里,三个试点省市按照中央给出的时间表,做出了各自独立、富有成效的探索。探索的主要难点,除了不同部门之间的转隶和融合外,还要设计一套部门之间既高效配合又相互制约的制度,以便在保证效率的同时,又能保证公正。同时,对包括留置在内的各种调查措施的使用,也努力确保在保证权利的同时,又能提高办案效率。

  目前,三个试点地区在这一改革所涉及的主要方面,包括转隶融合、制度建设以及调查措施的使用等方面,均积累了从不同路径探索出的经验,为向全国推广提供了参考样本。

  在2018年的全国两会上,将审议通过国家监察法,设立国家监察委员会,并产生国家监察委组成人员,这将使得这一改革的推进,有了更好的法律和机构保障。

  监察体制改革:三试点省市全方位推进

  在一年多的时间里,三个试点省市在改革涉及的各个方面,尤其是构建合作

  又互相制约的内控机制方面,进行了路径不尽相同但卓有成效的探索

  中国新闻周刊记者/霍思伊

  2017年10月18日,在国家监察体制改革试点工作开展近一年之际,中共中央总书记习近平在中共第十九次全国代表大会的开幕会上正式宣告:监察体制改革试点走向全国。

  10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。

  三个月内,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团监察委员会已全部诞生,并由省级人民代表大会选举产生省级监察委员会主任。

  中央纪委监察部官网指出,这标志着全国省级监察委员会已全部成立,国家监察体制改革试点工作取得重大阶段性成果。

  2018年3月召开的十三届全国人大一次会议将审议通过国家监察法,设立国家监察委员会,产生国家监察委员会组成人员。

  转隶不影响薪酬待遇

  2016年11月7日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

  2017年1月18日,山西省第十二届人民代表大会第七次会议选举山西省委常委、纪委书记任建华为山西省监察委员会主任,中国第一位省级监察委员会主任诞生。

  1月20日,北京市委常委、市纪委书记张硕辅被选为北京市监察委员会主任。浙江省委常委、纪委书记任泽民被选为浙江省监察委员会主任。2017年7月7日,浙江省委常委、纪委书记刘建超当选为浙江省监察委员会主任,接替任泽民的职务。

  北京、山西、浙江各自独立探索,在转隶融合、制度建设、调查措施使用上先行先试,为向全国扩展提供了样本。

  事实上,自从2016年10月收到中央纪委传达的关于开展国家监察体制改革试点的决策部署后,山西省就开始着手设计制度,起草相关文件。

  参与起草《执纪监督监察工作试行办法》的山西省监察委员会第三执纪审查(调查)室副主任刘孝林告诉《中国新闻周刊》,来自省纪委各业务部门、省检察院反贪污、反渎职部门20多人共同设计制度,使山西省监委在挂牌当日,就有章可循。

  截至2017年3月底,山西省已经建立“四个一”工作制度:“一个办法”(执纪监督监察工作试行办法)、“一打规范”(调查措施使用规范)、“一张流程图”(执纪监督监察工作流程图)和“一套文书”(执纪监督监察常用文书)。

  浙江省也出台《监察业务运行工作规程》,明确了监察范围、监察职责和监察措施使用规范,共计7章136条,并且设计了79个业务工作模板和45类法律文书。

  北京市研究制定36项制度,涵盖组织决策、执纪执法、纪法衔接、监督制约4个方面的制度体系。

  同时,山西省制定出台《山西省深化监察体制改革试点实施方案》,确立了转隶、建制、深化的“三步走”战略。

  其中,转隶是第一步,山西省监察委员会主任任建华说:“转隶是‘过河’的桥和船,必须把桥搭好、把船造好。”

  依据《试点方案》,为了整合反腐败资源力量,各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能,全部整合至监察委员会。

  山西省纪委会同省委组织部、省检察院、省编办等单位,核实全省范围内的涉改机构编制和干部人数,对其年龄、身份、职务、职级、学历等3万余条信息进行汇总梳理。

  在省委、省委政法委的统筹指导下,省检察院制定《全省检察机关人员转隶工作方案》,明确在同步推进司法体制改革中,不影响转隶人员薪酬待遇,即入额检察官依然享受入额后的工资福利待遇。

  山西省还在调研基础上,印发《关于市县深化监察体制改革试点工作的指导意见》,要求4个市采取“先县后市”、7个市采取“先市后县”的办法进行改革。

  截至2017年3月30日,山西省、市、县三级131个监察委员会全部挂牌成立,山西检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个,实际转隶1885名。其中,省级转隶63名,市县两级共转隶1822名。

  至此,山西在全国率先完成省、市、县三级监察委员会的转隶组建工作,转隶人员全部到位,案件线索全部移交。

  一个月后,浙江和北京的转隶工作也相继完成。

  浙江采取“先省、后县、再市”的方式推进。省、市、县三级监委从全省各级检察机关三部门共划转编制1889个,实际转隶1645名,其中省级64名、市级290名、县级1291名。

  北京市从检察机关共划转编制971个,实际转隶772名。下辖四个市分院的三部门也全部转隶至市级监委,与市检察院一起,共计229名,几乎使市纪委原有人员增加一倍。各区检察院实际参与转隶538名。

  为保障转隶顺利进行,三省市在过渡期间,均遵循“老事老办法、新事新办法”的原则,对已立案、尚未办结的案件,按原有工作程序继续办理,新立案报纪委、监委批准。纪委和检察院共同做好职务犯罪案件的办理、线索清理和移交工作,实现了平稳过渡。

  监察对象扩延

  在反腐败力量整合的基础上,习近平在中共十九大报告中明确指出,要对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

  依据监察法草案,监察机关对6大类公职人员进行监察:第一,中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;第二,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;第三,国有企业管理人员;第四,公办教育科研文化医疗体育事业单位管理人员;第五,基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;第六,其他依法履行公职的人员。

  监察对象扩大后,三省市均对六类人员进行了摸底和登记。山西省监察对象的数量居三试点之首,达到131.5万人,较改革前增加53万人;北京市为99.7万人,较改革前增加78.7万人;浙江省达到70.1万人,较改革前增加31.8万人。

  但在实践中,由于对监察对象的界定存在模糊不清之处,为了防止出现监督盲区,三省市均根据具体情况对监察范围作了深化探索。

  浙江省将监察对象由六类扩大到七类,具体增加了“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”,以及“其他按照法律从事公务的人员”。

  2017年12月12日,山西省纪委办公厅印发《关于进一步深化监察体制改革试点工作的任务分解》,其中专门提到,要科学界定监察对象标准,进一步系统、分级、精准建立监察对象台账,抓住“关键少数”,增强监督监察工作的针对性。

  山西省纪委监委第七执纪监督室副主任牛小明对《中国新闻周刊》指出,除管理人员外,国有企业中重点岗位和关键环节的承办人员,比如会计、出纳、库管、采购、销售以及负责合同审核、招投标评审、质量审核等方面业务的人员,也应纳入监察对象范围。

  如果将“国有企业管理人员”僵硬地理解成领导层人员,容易出现监察空白。牛小明表示,在这方面,他们正在积极研究和探索。

  山西省娄烦县纪委书记、监委主任尹达恒在组织监察对象摸底时总结道:以“是否行使公权力”为主要依据,严格筛选监察对象,既确保对公权力监督不留空白,又去除普通教师等属于行业管理范围的对象,避免监察范围扩大化。

  以太原市为例,由于六类对象中只列明了公办教育科研文化医疗体育事业单位管理人员,对于部分民营医院、民办学校也承担诸如履行医保、执行国家奖助学金、减免学费等部分服务和管理公共事务职能的情况,太原市对是否将其纳入监察范围进行了可行性探讨。

  按照试点方案确定的监察对象,山西省细化了“六类监察对象”中一些特殊群体的认定标准,将《刑法》第163条至169条中原由公安机关管辖的国有企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名,调整为监委管辖。

  另外,虽然六类对象中规定,监察机关可以监察基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员,填补了以前的监督空白——农村非党员村干部,但具体如何给予政务处分,仍是个难题。

  山西省朔州市平鲁区是山西探索乡镇监察的试点县(区)之一,平鲁区纪委书记、监委主任陈永杰此前在接受媒体采访时曾建议,可以比照《公务员处分条例》和《事业单位工作人员暂行规定》,对其进行警告、记过或记大过等轻处分。

  在另一试点地区临汾市安泽县,县纪委书记、监委主任晋红峰则认为,对没有档案的非党员村干部而言,记过没有意义。可以比照对党员、公务员的处分,违纪轻微的,对其进行批评教育,严重一些的,就降低报酬,再严重的情况,不允许在下次换届中提名,最严重则直接要求辞职。

  在浙江义乌的一起案例中,首次对非党员农村主职干部实施政务立案。

  2017年7月,义乌市监委查实福田街道某村两名主职干部存在妨害社会管理秩序错误和违反群众纪律等问题,但该村村委会主任骆某为非党员,对其如何处理较难把握。义乌市纪委书记、监委主任楼国康建议,在监察体制改革的背景下,应大胆探索,依据有关规定,对骆某进行政务立案调查。

  最终,在上级纪委、监委同意支持下,义乌市纪委、监委在政务立案后,对骆某进行了组织处理和扣发薪酬,具体处理意见为:给予骆某诫勉谈话和通报批评,并且其年度考核定为不合格等次,扣除其本年度年终报酬。

  实现三权制衡

  权力的扩大,需要有效的监督和制约。

  为了防止“灯下黑”,三试点省市监察委员会重整原纪委职能部门,进一步深化探索内控机制,逐渐形成“案管、监督、审查、审理”相互分离又相互制约的机制。

  问题线索由信访部门统一受理、案管集中管理,动态更新、全程监控。执纪监督部门负责所联系地区和部门的日常监督,不负责具体案件查办。执纪审查(调查)部门负责对违纪违法行为立案审查,一案一指定,一次一授权。案件审理部门负责审核把关,对事实不清、证据不足的,退回审查部门补充证据或重新调查。

  三省市信访、案管、执纪监督、审查调查、案件审理部门均由不同监委领导分管,做到监查分开、查审分离。

  以山西为例,山西省监察委内设一个案件监督管理室,八个执纪监督室,三个执纪审查(调查)室和一个案件审理室。

  据山西省纪委监委案管室副主任贺志刚介绍,案管室在收到来自信访室、巡视机构、审计机关、行政执法机关、司法机关的问题线索后,依据干部管理权限和各执纪监督室对口的联系地区和部门,将线索全部分流至相关执纪监督室。

  据牛小明介绍,执纪监督室收到线索后,要逐件编号登记、建立管理台账、全程登记备查。随后召开内部研判会议,根据线索的严重程度,结合其所涉及的地区、单位情况,进行综合分析,按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式提出处置意见。

  凡可能涉及党政纪重处分,或涉嫌职务违法、犯罪的线索,一律被归为初核一类。

  除当事人病重、死亡或年龄较大等特殊情况,其他线索则一般被归入谈话函询。

  在具体分类过程中,执纪监督室会综合考虑时间节点和问题的严重程度,以及当事人是否在职等,做出处置意见。随后提交省纪委监委执纪监督专题会议进行研究。

  专题会形成会议纪要,明确线索分类处置意见。其中,被归入初步核实一类的线索,会直接移交给执纪审查室进一步调查。

  山西省监察委第三执纪审查室副主任刘孝林告诉《中国新闻周刊》,执纪审查室收到初核件后,成立初核组,制定初核方案。对每个初核件,山西省监察委都会专门指派一名委领导进行分管。

  初核阶段主要搜集一些外围信息,包括个人基本信息、相关的书证和物证等。在此基础上初步判断,如果确实涉嫌违纪违法犯罪,在初核结束后提出立案申请。

  申请由省委领导批准后,在初核组基础上,选派具有相关经验的专业人士组成调查组,一案一指定,一次一授权。

  调查组制定审查报告,提交至省纪委监委执纪审查专题会。 集体讨论确定调查的方向、手段,包括具体需要采取的措施,谈话方案,外部调查方案、安全方案和防逃方案等。

  形成共识后的方案报省委领导审批。随后,执纪审查室严格按照报批的方案开展调查。调查终结后,将最终的调查结果,以及全部案卷和证据材料移交至案件审理室进行审核把关。

  山西省纪委监委案件审理室主任杨宏对《中国新闻周刊》指出,案件审理室作为最后一道关口,主要针对案件事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确进行审核,并据此提出适当的量纪或是否移送审查起诉的意见;要做到法律和纪律面前人人平等,使每一起案件都能经得起历史的检验。故此,对每一起案件的审理,尤其是对证据的审查、判断是审理工作的重中之重。

  案件经审理后,案件审理室要出具两个报告,一个是审理报告,针对被审查(调查)人涉嫌违纪违法事实,提出党纪政务处分意见;一个是审核报告,针对被审查(调查)人涉嫌职务犯罪,提出罪与非罪、此罪与彼罪以及是否移送审查起诉的处理意见。两个报告交由省纪委监委会会议讨论,并报同级党委批准之后,由省纪委监委下达党纪政务处分决定,涉嫌职务犯罪的由省监委移送检察机关审查起诉。

  另外,如果审理室认为案件事实不清,证据不充足,或定性有重大分歧时,会提请召开案件审理协调会。

  会上,大家根据现有的证据和事实进行充分论证,调查组会对审理室提出的问题逐一进行解释说明。

  在决策方面,山西已经形成了完整的“三会”集体决策制度:处置问题线索,必须经过执纪监督专题会议;确定审查调查方案、采取审查调查措施,必须经过审查调查专题会议;审理意见与案件审查调查组意见不一致时,必须经过案件审理协调会议。

  北京和浙江的探索与山西类似。

  三试点省市通过在内部不同机构之间进行明确的权责划分,建立集体决策制度,并设置严格的审批程序,建立起了一整套内控机制。在监察委内部,实现了调查权、监督权和审查权三权之间的相互制衡。

  审理室相当于监察委内部的法院;执纪审查室相当于公安机关;而案管室则类似检察院,通过文书和备案制,对线索流转和处置进行全过程监督,履行监督权。

  在全国范围内,对于区县一级监察委,由于办案力量不足,不分设执纪监督和执纪审查部门。所有线索一律转入各纪检监察室,“一查到底”。

  市地级以上监察委分设执纪监督和执纪审查部门,实现“前台”和“后台”分离。

  更加强调监督

  杨宏指出,监察委在内部实现“前后台”分离,不仅是为了使执纪监督和执纪审查(调查)部门可以相互制衡,更深层的意义在于强化监察委的监督职能,抓早抓小。“这是我们纪检监察机关在深化改革过程中的长远目标。”

  据牛小明介绍,在监察体制改革后,执纪监督室的职能经过不断探索,更单一、更精准,力量使用也更加集中,不再如改革之初承担部分的初核职能。

  谈话函询和日常监督,成为山西省执纪监督部门的两项主业。

  杨宏表示,通过日常监督,从源头抓起,使大量可能的违纪违法行为在萌芽状态就被“打掉”。“因此,如果监督工作做好了,自然减轻审查部门的压力。所以相对而言,监督更加核心和关键。”

  这也与中央的改革精神相契合。

  中央明确要求,试点地区纪委监委要在力量配备上向监督执纪一线倾斜。从现有三省市的机构设置来看,虽在具体的数量上有所差异,但从总体上看,执纪监督部门的编制数一定多于执纪审查部门。

  北京市监委设有8个执纪监督室和8个执纪审查室;浙江省监委设有7个执纪监督室和6个执纪审查室;山西省设有8个执纪监督室和3个执纪审查室,编制分别为66个和54个,一线部门编制占机关总编制的77%。

  据牛小明介绍,在日常监督方面,执纪监督部门主要负责了解和掌握联系地区、单位“树木”和“森林”的情况以及政治生态情况,重点是对所联系地区、单位党委(党组)和省管干部遵守党章党规党纪、宪法法律,贯彻执行党的路线方针政策和依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等情况进行监督检查,重在发现问题。

  为了实现监察全覆盖、常态化,三省市根据本地实际和工作需要,均采取各种方式使日常监督在横向上拓展,在纵向上延伸。

  首先,三省市统一将派驻纪检组更名为“派驻纪检监察组”,授予部分监察职能,实现监察职能的横向延伸。

  改革后,北京市、山西省、浙江省的派驻纪检监察机构,分别为40个、35个、35个。

  在派驻机构改革中,北京市采取单独和综合的方式,规范派驻机构设置形式。在40家派驻机构中,单独派驻纪检组为13家,综合派驻纪检组为27家,加大了综合派驻力度。截至目前,北京市16个区都实现了对区级党和国家机关派驻监督的全覆盖。

  北京市监委还规范了派驻机构执纪审查工作流程,明确市监委与派驻机构的关系是领导与被领导的关系。驻在部门领导班子履行党风廉政建设主体责任,派驻机构履行监督责任,切实发挥好“派”的权威和“驻”的优势。

  另外,北京市还建立派驻监察专员制度,对城市副中心建设等重大项目派驻了监察专员,加强重大项目和重大活动的监督,使监察延伸覆盖到各行业、各部门。

  山西省正在研究探索对高等院校、国有企业、医疗机构内设纪检组织有限授权的办法,盘活监督资源,实现精准监察。

  《中华人民共和国监察法(草案)》二审稿新增条目,明确各级监察委可以向国有企业派驻或派出监察机构、监察专员。

  二审稿的这一修改,为山西省的探索提供了部分的法律依据,一定程度上破解了他们的监督困境。

  在加强协作方面,浙江的探索更加深入。

  浙江省监察委在不改变派驻机构组织架构的前提下,对派驻机构人员力量进行统筹使用。

  负责执纪监督的纪检监察室在线索较多、力量不足时,可以把联系的派驻机构打通,统一调配力量;而当派驻机构遇到系统性问题,监督力量不足时,也可向纪检监察室提出申请,由纪检监察室统筹其他派驻机构的力量予以支持。

  牛小明将监委派出机构和监察专员形象地比喻为“探照灯”和“探头”,主要作用在于发现问题和扩大线索来源。

  “这些探头都是监委日常监督的触角,现在,这个触角延伸了。”

  在纵向上,这个触角一直延伸到乡镇和村。

  为了探索监察职能向基层延伸的有效方式,北京市监察委推动各区监察委员会向街道派出监察组、向乡镇派出监察办公室,与乡镇街道纪委(纪工委)合署办公。目前,北京所有乡镇街道均已实现监察机构、监察人员、监察职能“三到位”,并探索向村(社区)派出监察专员。

  自2017年9月开始,山西省首先在朔州市平鲁区和临汾市安泽县开展乡镇监察试点,通过县级监委赋予乡镇属于公务员的专职纪检干部监察员的身份、职责和权限。

  平鲁区13个乡镇监察对象共2231人,其中农村干部1749人。安泽县7个乡镇监察对象共1640人,其中农村干部838人。

  据了解,安泽县每个乡镇设立两名监察员。乡镇监察员在县监察委员会和乡镇党委领导下开展工作,对乡镇的公职人员依法履职、廉洁从政从业等情况,进行监督检查;开展或参与对涉嫌一般职务违法行为的调查。涉嫌职务犯罪的案件则由县监察委员会统一办理。

  在最基层的村一级,主要选取“资格老、威信高、敢于较真的农村老党员”作为监督信息员,重点围绕村务公开、惠农惠民政策落实、扶贫救灾款物发放、村干部廉洁自律等进行监督。每个行政村选聘1名,由村“两委”班子推荐,乡镇纪委审核,县纪委监委进行备案。如果发现有“苗头性”问题,要及时向乡镇监察员汇报,做到早发现、早报告、早处置。

  北京市和浙江省的情况与之类似。仅2017上半年,北京市监察委就运用“四种形态”处理4601人次。“第一种”和“第二种”共占比90.9%。浙江省2017全年的数据显示,前两种形态处理人次占到85.4%。

  由此可见,三省市通过实践前两种形态“抓早抓小”,让“红脸出汗”成为常态。

  “早提醒”的前提是“早发现”。为此,试点地区把管和治更多体现在日常。在十九届中央纪委二次全会上,北京市监察委主任张硕辅说,把监察职能延伸到社区、村,覆盖到“最后一公里”。

  留置适用的考量

  2017年4月7日,来自北京市通州区永乐店镇财政所的李华,成为北京市首例被使用留置措施的监察对象。

  经查,他在工作期间利用自己负责管理通州区永乐店镇人民政府银行账户的职务便利,先后5次从该账户向其个人账户转款共计人民币761万元,用于个人股票交易活动。

  留置取代“两规”,作为全国人大常委会授予试点地区监察机关的12项调查措施之一,成为各地探索的关键。

  据北京市通州区监委第三纪检监察室主任陈钊介绍,李华案中,由于涉案金额达761万元,案情比较重大,且他比较年轻,思想负担较重,在调查期间可能出现逃跑、自伤、自残等情况。

  基于以上考虑,北京市通州区监察委决定对其采取留置措施。“根本目的还是为了案件进一步深入调查,同时保证李华在调查中不出现其他的问题。”

  据《中华人民共和国监察法(草案)》,留置的适用对象是涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人。

  当监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:一、涉及案情重大、复杂的;二、可能逃跑、自杀的;三、可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;四、可能有其他妨碍调查行为的。

  北京市监委案件监督管理室主任刘永强还补充指出,被调查人的身体条件也会列入考量。“必须身体健康,留置前都要体检。”

  另外,在留置对象上,北京市正在尝试对共犯和行贿性质“双非”(非中共党员、非国家工作人员)执行留置。

  例如,房山区监委在对于某涉嫌贪污、受贿案的调查过程中发现,于某之子虽与其涉嫌共同贪污,但属“双非”人员,为了防止他逃匿、串供和销证,房山区监委遂立即对其子开展立案调查,并采取了留置措施。

  由于留置会限制人身自由,三省市均遵循“慎用、少用”原则,设计了严格的报批程序。

  北京市专门制定《调查措施使用规范》,规定采取留置措施,需报同级党委主要负责人和上一级监委的批准。对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的,还需报市委主要领导批准。区级纪检监察机关对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的,需要报区委主要领导批准。

  浙江省规定,凡采取留置措施的,需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准。涉及同级党委管理对象的,还需报同级党委书记签批。凡使用、延长、解除留置措施的,市县两级监察机关都需报省级监察机关备案,而省监委则需报中央纪委备案。

  山西省监察委确需采取留置措施的,必须严格按照《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》规定的审批权限和程序办理,并由案件监督管理室报中央纪委备案。

  对于留置场所,目前的试点地区主要有三种选择:公安机关看守所改造的监察留置专区,纪检监察机关原“两规”点,或者两者兼用。

  比如浙江实行“两条腿”走路,将省、市纪委原“两规点”和公安机关看守所辟出的留置专区作为留置场所;山西的留置全部在党纪教育基地实施。

  为了保障留置场所的安全,使留置人的合法权益得到保护,浙江规定由公安机关具体管理留置场所,与使用留置场所的监察委做到相互协调、制约。

  山西省采取执纪审查部门、案管部门共同负责的模式。审查组指定专人担任留置场所的安全员,执纪审查室主要负责人和审查组组长是第一责任人,案管室派员驻进留置场所,负监督责任。

  2017年5月5日,李华被通州区检察院执行逮捕。从采取留置措施到解除,用了28天。

  据监察法草案,留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。

  与没有明确期限的“两规”相比,有具体上限的留置更加规范。在接受《中国新闻周刊》采访时,有的业内人士还提出了一些建议。

  刘孝林建议,对于一些案情简单、涉及金额较少,但被调查人仍有可能串供、自杀或逃跑的情况,也应考虑采取留置措施。实践中,此类案件需要的时间过短,有时两三天就能调查完结。

  山西省在改革中明确强调,要“慎用、少用、短用”留置措施。

  留置期满前,为了实现与司法程序的无缝衔接,三省市均建立了检察机关提前介入的机制。

  以浙江为例,在案卷移送前15天,案管室会通知检察院的审查起诉部门提前介入沟通,一是提前熟悉案情,二是以审判证据要求为标准,为监委提出建议,如证据是否全面充分,基本事实是否清楚,有没有薄弱环节需要补充等。

  浙江规定,检察院在接收案件后3日内,审查决定是否采取司法强制措施,把与案件有关的重大问题解决在受理前,由省检察院公诉部门负责办理省监委移送的案件。

  在山西,检察机关会提前10天熟悉案情。由各级检察机关案管中心统一受理监察委移送的案卷,进行分流。侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。

  北京市各级检察院则专门成立“职务犯罪检察部”,负责与监察委的衔接工作。

  据监察法草案,检察院经审查后认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。

  目前,由于提前介入机制的存在,退补的情况非常少。

  据最新统计,2017年1月至8月,3省(市)检察机关共受理监委移送案件219件281人,仅2件3人退回监委补充调查,达到审查起诉标准后再次移送。检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时2.7天、22.4天,远少于法律规定的14天、45天。

  截至2017年12月,北京市区两级监委共留置61人,移送司法机关39人。留置平均用时58.5天,较2016年“两规”缩短20.2天。

  浙江省共留置160人,70%以上已经移送司法机关。

  《中国新闻周刊》2018年第9期

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【编辑:孙静波】
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